几年来，我国电信监管机构在电信监管方面进行了许多有益的探索。随着IP、NGN等技术的发展及市场竞争形势的变化，我国电信监管遇到了不少问题，同时业界对于电信监管一些基本问题的认识也存在一些分歧。又到一年年底，恰逢明年为“十一五规划”第一年，笔者试对电信监管存在的几大悬念进行分析，希望引起讨论，共同推动我国电信产业的蓬勃发展。

　　悬念一：电信监管机构应该代表谁的利益？

　　用经济学语言来说，监管机构的目标函数是什么。显然，监管机构不能仅代表电信运营企业的利益，但是否如监管机构所言，代表消费者的利益呢？电信消费者主要指拥有固定或移动电话终端的公众。以2005年上半年为例，我国电话用户总数突破7亿户，固定电话用户和移动电话用均超过3亿户。由于拥有移动电话的一般拥有固定电话，如果以移动电话的普及率28%为标准的话，相对于不拥有电话的公众来说，目前所谓的消费者并不能代表全部公众。换句话说，消费者利益只是少数人的利益，所以，监管机构代表消费者利益并不准确。这方面我国和西方发达国家存在比较大的差异，在西方，由于基本电信业务实现了普遍服务(接入)，消费者概念与公众概念在数量上基本是一致的，因此消费者保护主义得到了很多人的支持。

　　由于历史上电信资费比较高，大家对电信形成了一种思维定势，即电信就是垄断的代名词，这种势力之强，以至于监管部门认为，电信资费只能降不能升。虽然电信资费具有一定的刚性，而且从长远来看的确呈现下降的趋势，但如果监管部门以这种理念来指导监管，可能就会有失偏颇。不可否认，消费者这一特定群体对电信业的认识存在一定的局限性，一味地以消费者利益为政策的出发点，会带来一系列的负面问题。因此，监管机构应该体现社会整体利益，即电信消费者、未享受电信服务的公众、电信运营企业三方面的利益，致力于提高社会整体福利，而不应该过分偏重某一方面。代表消费者利益，就要防止过高的零售资费，并促进业务创新；代表未享受电信服务的公众利益，就要尽快建立普遍服务的长效机制；代表运营企业的利益，就要防止市场准入和电信资费体制等方面的剧烈变化，尽量给企业创造一个适合长远发展的电信环境。

　　悬念二：当前的电信监管是应该加强还是放松？

　　近段时间，随着新技术、新业务的发展，监管机构在VoIP、NGN等的监管上陷入了一些困境，同时，随着消费者群体的呼声及一些民间资本的强烈要求，监管机构在电信市场准入以资费管制等方面显现出放松监管的趋势。到底是应该加强监管还是放松监管，目前在理论界尚存在一些争议。一方面，电信技术的进步削弱了某些瓶颈部分的自然垄断特征，使电信产业成为基础设施领域最具有竞争性的行业之一；另一方面，放松监管、引入竞争、依靠事后管制成为电信改革的一种潮流。以新西兰为例，新西兰在上世纪90年代初取消了所有电信监管，并撤销了相应的电信监管机构，一度被引为放松监管的极好案例。但新西兰过去几年间出现了一系列问题，特别是Clear公司与Telecom公司因为互联互通引发了长达数年的诉讼，因此新西兰政府决定重新实施电信事前监管。各国在经济体制和电信监管环境等方面存在很大的差别，在监管政策设计时必须充分考虑具体的制度因素。例如在中国，目前还是一种典型的分业经营格局，固定网络正面临被移动网络及互联网边缘化的局面，而移动运营商拥有完整的基础设施网络，很容易通过将移动终端固定化、资费套餐、差别定价等手段迅速扩大市场力量。

　　以近段时间讨论比较多的价格上限管制为例，应该说无论从理论还是从实践上来看，上限管制都有其科学性与有效性，但我国目前的环境与价格上限管制尚存在一定距离。目前几家电信运营企业的治理结构还有不少缺陷，没有建立预算硬约束机制，很有可能出现价格恶性竞争行为，甚至某些企业为了增加现金流，将零售资费定在网间结算价之下。虽然从本质上来说这是一个公司治理问题，监管机构没有义务对企业的经营行为负责，但也不能不考虑这个因素。在目前存在多重激励扭曲的条件下，电信监管机构实施价格上限管制时必须非常慎重。对于明显存在垄断的领域，如移动电话漫游的管制，管制机构更多的是要减少直至消除垄断利润，而不是为了促进企业提高生产效率，没有必要以价格上限管制之名来实施，完全可以通过行政性定价，直接降低资费。

　　以上问题表明，在目前的条件下，电信监管问题不是变得简单，而是变得越来越复杂，这对电信监管提出了巨大的挑战，特别是VoIP的引入将可能对传统语音经营造成颠覆性的影响，政策如有不慎很可能导致电信改革成果的流失。只有提高监管能力，建立与我国国情相适应的电信监管制度，才能应对这样的挑战。目前电信监管的确碰到了一些困难，但不能因为这些困难就放松监管。“退后一步、站高一步”，笔者的理解并不是放松监管，而是在充分理解电信监管的基础上，在更高的层面上加强监管，为我国电信业转型保驾护航。

　　悬念三：不对称管制是否需要继续实施？

　　20余年来，包括电信业在内的基础产业领域出现了全球范围的改革浪潮，改革的目标是打破垄断、引入竞争。在这一过程中，不对称管制作为基础设施产业从垄断向有效竞争转变的过渡性手段，普遍为各国管制部门所采用，成为新兴的管制经济学的一个重要研究内容。无论在历史上还是当前的电信监管实践中，各个国家都能找到许多不对称管制的痕迹，如单向移动号码可携带管制、最大市场份额管制、业务经营范围管制、零售与批发资费管制、财务分离管制、互联互通管制等。不对称管制的理论基础是网络产业的规模经济与范围经济特性，在位运营商或主导运营商具有非常明显的市场力量，如果采取对称管制政策，新进入运营商或弱小运营商最后难以逃脱被驱逐出市场的结局，在这种情况下，只有借助不对称管制政策，扶持弱小或新进入的运营商，才能创造公平的竞争环境。

　　针对我国不对称管制目前的状况，有两种针锋相对的观点，一种是取消，另一种是继续。回顾我国电信业发展历史，不对称管制政策一直是一种重要的管制手段。如成立中国联通后，国家对原中国电信采用了强制互联互通和资费严格管制的措施，中国联通可以在标准资费上浮动。在中国移动剥离后，国家严格限制原中国电信经营移动业务，同时，实施不对称的结算政策。同时，由于历史原因，固网运营商一直承担着绝大部分普遍服务义务。在原中国电信南北分拆后，固网的规模经济性受到了破坏，但移动业务经营权限上依然受到了严格限制。应该说，监管机构通过非对称管制政策在促进移动业务快速发展方面起到了非常重要的作用，到2003年下半年，移动业务无论在用户规模还是在发展速度上，都超过了固定业务。如果继续目前的分业经营格局，不对称管制的效果就会走向反面。虽然说电信监管机构在全业务经营问题上没有最后的决定权，但作为行业监管部门，仍然有非常关键的推进作用。从这方面来讲，应该取消对固网运营商的不对称管制。

　　在当前市场背景下，即使固网运营商获得了移动牌照，也很难同在位的移动运营商展开有效竞争。为什么这样说？不论固网运营商将获得什么制式的3G牌照，从获得牌照到比较成熟的商业运营，至少需要两年多时间。据预测，从2006年起，移动增量市场就会出现比较明显的下降，这将给新进入市场的运营商带来很大困难。根据国外经验，只有3G网络的运营商进入移动市场很有可能导致比较激烈的价格竞争。而中国移动运营商有独特的特点，一方面具有完整的基础设施网络，一方面已经成功地通过移动终端固定化(移动座机)事实上进入固话市场。因此，全业务运营后，各个运营商并不处于公平竞争的起跑线上，如果仅给固网运营商颁发移动牌照，而不辅以相关的包括结算、漫游等方面的不对称管制政策，从某种意义来说还不如不颁发牌照。从这方面来说，依然需要不对称管制。